Melinda Cooper, L'Essor de l'aide confessionnelle aux États-Unis

Extrait de Melinda Cooper, Family values: between neoliberalism and the new
social conservatism, Zone Books, 2017, p.266-271.

L’ESSOR DE L’AIDE SOCIALE CONFESSIONNELLE

La récente prolifération des services sociaux confessionnels trouve son origine dans la réforme de l’aide sociale menée par Clinton en 1996, qui contenait une disposition discrète (section 104) exhortant le gouvernement fédéral et les États à passer des contrats avec des organisations religieuses à but non lucratif sans porter atteinte à leur liberté d’expression religieuse. Cette disposition, connue sous le nom de Charitable Choice, a été parrainée par l’ancien sénateur républicain John Ashcroft et rédigée par Carl Esbeck, un avocat constitutionnel spécialisé dans les affaires de « liberté religieuse ». Elle a largement échappé au débat intense qui a accompagné le reste de la réforme de l’aide sociale de Clinton au Congrès et dans l’opinion publique. Elle a pourtant introduit des changements profonds dans la loi fédérale concernant les relations entre l’Église et l’État et a représenté une victoire législative remarquable pour les avocats de la droite chrétienne qui poursuivaient un programme similaire devant les tribunaux depuis plus d’une décennie.

Remplaçant les réglementations établies dans les années 1960, la disposition Charitable Choice a permis aux organisations religieuses, y compris les églises, de passer des contrats directement avec des agences gouvernementales sans avoir à créer une organisation à but non lucratif distincte et sans avoir à sacrifier le caractère religieux de leurs services. Les organisations qui auraient pu être jugées autrefois comme « largement sectaires » étaient désormais libres d’exprimer leur mission religieuse dans le cadre de la prestation de services, sans pour autant tenter de convertir leurs clients, tandis que les églises n’étaient plus tenues de retirer « les œuvres d’art religieuses, les icônes, les écritures ou autres symboles » ni de « modifier [leur] forme de gouvernance interne » pour recevoir des fonds fédéraux. Invoquant la cause supérieure de la « liberté religieuse », cette disposition exhortait le gouvernement à cesser de « discriminer » les organisations religieuses, tout en exemptant ces mêmes organisations de la loi sur les droits civils de 1964 en ce qui concerne leurs pratiques en matière d’emploi. Le changement était réel, bien que subtil. Une exemption similaire fondée sur l’emploi avait été inscrite dès le début dans le titre VII de la loi sur les droits civils, mais jusqu’à l’adoption de la Charitable Choice, elle ne s’appliquait pas aux organisations religieuses financées par des fonds publics. En généralisant cette exemption particulière aux programmes d’aide sociale fédéraux et étatiques, Charitable Choice a implicitement approuvé l’idée, défendue depuis longtemps par les avocats chrétiens, selon laquelle seules les organisations religieuses devraient être exemptées des lois anti-discrimination, une innovation dont les conséquences ne commencent à se faire sentir que maintenant.

Cependant, l’importance de la réforme de l’aide sociale menée par Clinton en 1996 pour les relations entre l’Église et l’État allait bien au-delà de la disposition Charitable Choice. La loi sur la réforme de l’aide sociale a non seulement multiplié le nombre de contrats de services sociaux ouverts aux organisations confessionnelles, mais elle a également créé des programmes entièrement nouveaux, particulièrement adaptés à la sensibilité des organisations religieuses conservatrices. En vertu des règles de financement de l’ancien programme d’aide sociale, l’AFDC, seuls certains aspects de la prestation d’aide sociale pouvaient être sous-traités à des prestataires du secteur tertiaire ; en vertu des conditions du nouveau programme d’aide sociale, le TANF, qui a remplacé l’AFDC, tous les aspects de la prestation d’aide sociale, de la détermination de l’éligibilité à la garde d’enfants, en passant par les services d’emploi et le conseil, pouvaient être sous-traités à des tiers. Alors que les services administratifs et logistiques tels que la gestion des données, la surveillance électronique et le recouvrement des pensions alimentaires étaient sous-traités à des entreprises privées telles que Lockheed Martin, Maximus et IBM, les organisations confessionnelles ont joué un rôle de premier plan dans la fourniture des « compétences non techniques » de l’aide sociale, notamment la préparation à l’emploi, les services de lutte contre la toxicomanie et toute une série de nouveaux programmes d’éducation morale qui ne faisaient pas auparavant partie de la politique fédérale en matière d’aide sociale.

Comme nous l’avons vu au chapitre 3, la réforme de l’aide sociale mise en place par Clinton a créé des budgets fédéraux dédiés au financement de programmes en faveur du « mariage sain » et a alloué des millions de dollars de primes aux États qui pouvaient démontrer qu’ils avaient réussi à réduire le nombre de naissances illégitimes sans augmenter le nombre d’avortements. Le titre V de la PRWORA (Personal Responsibility and Work Opportunity Act 1997) designe l’abstinence jusqu’au mariage comme la seule forme responsable d’éducation sexuelle et met place un système de subventions généreuses pour financer ces programmes. En 2000, Clinton a utilisé ses pouvoirs exécutifs pour créer la President's National Fatherhood Initiative, un programme visant à rétablir les droits et les responsabilités des pères au sein de la famille. Ces initiatives étaient toutes étroitement alignées sur la politique morale des conservateurs religieux et étaient donc susceptibles d’attirer ces groupes dans le processus d’appel d’offres pour les contrats d’aide sociale.

La politique morale prescrite par la PRWORA a été maintenue, avec une continuité remarquable, par les administrations démocrates et républicaines successives. George W. Bush a continué à financer les programmes de promotion du mariage, de paternité responsable et d’éducation à l’abstinence lancés par Clinton, triplant même le financement de ces initiatives au cours de son second mandat.  Au niveau fédéral, les différents bureaux confessionnels hébergés dans les ministères sont étroitement impliqués dans l’administration des programmes en faveur du mariage sain et de la paternité responsable. Ces programmes n’ont pas disparu sous Obama, comme certains l’avaient prédit. Au contraire, Obama a déplacé l’accent mis sur le mariage sain vers les programmes de paternité responsable, tout en doublant le financement de ces derniers et en recentrant l’attention sur les familles noires. Et tandis que Bush tendait la main aux évangéliques blancs en nommant Wade Horn à un poste clé au sein du HHS, Barack Obama a fait des efforts similaires pour toucher les églises noires, qui peuvent être progressistes en matière de justice économique, mais conservatrices sur le plan social lorsqu’il s’agit des relations entre les sexes au sein de la famille. Les organisations confessionnelles ont joué un rôle indispensable dans la mise en œuvre sur le terrain de cette politique morale légiférée par l’État.

Si le Charitable Choice de Clinton a entraîné une révolution formelle dans les relations entre l’Église et l’État, Bush a pleinement exploité ses possibilités institutionnelles. N’ayant pas réussi à obtenir l’autorité législative nécessaire pour étendre le Charitable Choice au cours de ses premières semaines au pouvoir, Bush s’est appuyé sur ses pouvoirs exécutifs présidentiels pour créer le Bureau de la Maison Blanche pour les initiatives confessionnelles et communautaires. Il a ensuite créé des bureaux satellites au sein du ministère du Travail, du ministère de la Santé et des Services sociaux, du ministère du Logement et du Développement urbain, du ministère de l’Éducation et du ministère de la Justice, chacun doté d’un directeur et d’un personnel soigneusement sélectionnés. Ces bureaux ont reçu pour instruction de faciliter la collaboration entre les organisations confessionnelles et le gouvernement en simplifiant les procédures de demande de subventions, en organisant des actions de sensibilisation et en offrant un soutien logistique. Lew Daly a souligné le caractère extravagant d’une telle mesure. Aucun autre décret n’était nécessaire pour mettre en place le projet d’aide sociale confessionnelle ; cependant, la création par Bush de bureaux confessionnels au sein des départements gouvernementaux a permis de garantir que les organisations religieuses à but non lucratif seraient non seulement acceptées dans les appels d’offres pour un éventail beaucoup plus large de contrats gouvernementaux, mais aussi ouvertement favorisées et courtisées en tant que partenaires privilégiés pour certains types de contrats.

Une fois cette première étape franchie, Bush a ensuite chargé chaque bureau satellite de mener un audit approfondi des méthodes de sensibilisation, des pratiques d’approvisionnement et des règlements internes de leurs départements respectifs, dans le but d’identifier les obstacles éventuels à l’inclusion des prestataires d’aide sociale confessionnels. À la fin de 2001, la Maison Blanche a publié un rapport cinglant, intitulé Unlevel Playing Field, résumant ses conclusions. Le rapport affirmait avoir mis au jour une culture de discrimination « antireligieuse » omniprésente parmi les bureaucrates fédéraux et accusait les agences gouvernementales d’adhérer à une interprétation trop zélée du droit constitutionnel. À une époque où la Cour suprême et le Congrès adoptaient une interprétation beaucoup plus indulgente de la séparation entre l’Église et l’État, le rapport affirmait que les agences publiques allaient « bien au-delà des restrictions constitutionnelles » dans leurs efforts pour contrôler les prestataires de services sociaux confessionnels.

Ces agences violaient en fait les droits civils des prestataires religieux en portant atteinte à leur droit à l’expression religieuse dans l’espace public. « Ce n’est pas le Congrès, mais ces règles excessivement zélées des agences qui sont répressives, restrictives et qui sapent activement les droits civils établis de ces groupes. » Le rapport accusait également les agences gouvernementales de favoriser les organisations caritatives « importantes et bien établies » qui avaient largement perdu leur caractère religieux public, au détriment des petites organisations confessionnelles dont la religiosité était beaucoup plus visible. En conclusion, il exhortait les administrateurs fédéraux à prendre des mesures « positives » pour accueillir activement ces petites organisations religieuses à but non lucratif parmi leurs partenaires habituels. Le rapport décrit à plusieurs reprises les organisations religieuses comme des victimes de violations systémiques des droits civils et méritant une action positive, ce qui fait écho au travail des avocats chrétiens qui ont perfectionné un argument similaire devant les tribunaux pendant plus d’une décennie.

En réponse à ces directives, chaque département fédéral a dûment révisé ses règlements internes afin d’encourager les appels d’offres des organisations religieuses à but non lucratif et a entrepris d’importants efforts de sensibilisation pour aider les organisations confessionnelles à s’y retrouver dans la logistique des grands contrats gouvernementaux. L’administration Bush s’est montrée particulièrement assidue dans ses efforts pour solliciter la participation des congrégations évangéliques plus petites, moins expérimentées mais plus conservatrices à ses contrats confessionnels, allant même jusqu’à exclure de ses événements de relations publiques des organisations caritatives établies de longue date telles que Catholic Charities USA, Lutheran Social Services et Jewish Family Services.  Bien que certaines de ces organisations caritatives plus anciennes soient elles-mêmes très versées dans l’art du moralisme public, il est clair que ce sont les organisations « profondément sectaires » et militantes de la nouvelle droite religieuse, et non celles qui ont une longue expérience du travail fastidieux de gestion de cas à grande échelle, qui ont intéressé l’administration Bush.

L’initiative confessionnelle de Bush a marqué une avancée décisive dans la « longue marche à travers les institutions » de la droite religieuse. Non seulement elle a élargi l’éventail des contrats fédéraux et étatiques ouverts aux organisations confessionnelles, mais elle a également consolidé une infrastructure élaborée destinée à renforcer leur position dans les services sociaux. « Il n’y a rien eu de tel dans l’histoire de la Maison Blanche ou dans la politique sociale américaine », observe Lew Daly, lui-même observateur sympathisant de l’aide sociale confessionnelle. « Pris ensemble, les changements structurels et administratifs mis en œuvre par l’initiative confessionnelle, associés aux efforts au niveau des États et aux mobilisations pour obtenir des subventions, représentent un effort politique massif pour reconstruire le filet de sécurité sociale autour des prestataires religieux et de leurs méthodes. »

La disposition Charitable Choice de 1996, suivie des initiatives confessionnelles de George W. Bush et d’Obama, a facilité une expansion spectaculaire du nombre d’organisations religieuses engagées dans la fourniture de services sociaux allant des refuges pour sans-abri aux programmes de réinsertion en prison et après la prison, en passant par les services de désintoxication, la formation à l’emploi, les secours en cas de catastrophe et l’éducation sexuelle (abstinence), ainsi que les programmes sur le mariage et la paternité responsable. À la suite de la réforme de l’aide sociale, les obligations morales et économiques du travail et de la famille ont été remodelées dans le langage religieux de la foi, de la conversion et de la rédemption.